为什么EB5区域中心项目不断需要国会授权？
- Yiminfa.com 移民法律师
- 6月24日
- 讀畢需時 6 分鐘
在美国移民体系中，EB5 区域中心投资移民项目长期以来被视为独特的存在。一方面，它为全球高净值人士提供了通过资本投资获得美国永久居民身份的路径；另一方面，这一项目却频繁面临“国会授权失效”的挑战。许多申请人和关注美国移民政策的人士不禁要问：为什么 EB5 区域中心项目不断需要国会授权？而其它移民项目如 EB1、EB2、EB3 却不需要？
YIMINFA.COM 陈律师在本文将从法律结构、立法历史、项目本质、政治属性与监管机制等多个维度，全面解读 EB5 区域中心项目为何必须反复获得国会授权，而其他职业移民项目则运行稳定、无需定期立法确认。
一、EB5 区域中心项目的法律基础与“授权依赖性”源头
1. EB5类别基本设立于《移民与国籍法》（INA）
EB5 投资移民项目本身设立于1990年的《移民法修正案》（Immigration Act of 1990），归属于《移民与国籍法》第203(b)(5)节。这一部分法律确立了“外国投资人通过投资美国商业企业并创造就业机会”的移民通道。这一类别为 EB5 类别本身（即直接投资路径）提供了永久性的法律依据，与 EB1、EB2、EB3 类别同样具有长期有效的立法地位。
2. EB5 投资移民的两种主要路径
在 EB5 投资移民的两种主要路径中，直投项目（Direct Investment）和区域中心项目（Regional Center Program）各有其法律结构：
A. 直投项目（Direct Investment）
作为《移民与国籍法》第203(b)(5)节原始条文的一部分，直投路径自1990年起即具备永久法定地位。无须国会反复授权，可由美国移民局（USCIS）持续审理。
B. 区域中心项目（Regional Center Program）
EB5 区域中心项目（Regional Center Program）并不包含在最初1990年的永久性法案中。区域中心项目虽然属于EB5大类，但其设立方式为1992年通过的国会“试点性计划”初期有效期仅为5年。此后，该项目运行始终依赖国会定期授权延期，至今仍为“非永久性项目”。因此其存在依赖政治授权而非法定制度。
因此，YIMINFA.COM 陈律师指出，尽管 EB5 类别本身是永久存在的，但区域中心项目并不是。每隔几年，国会必须通过单独法案或在综合拨款法案中附带延续条款，才能维持其合法性。
二、为什么区域中心项目会设为“试点性项目”？
1. 初衷是鼓励资本流入高失业区域
设立区域中心的目的是激励外资集中投向美国经济较弱或高失业地区，以促进区域经济复苏。YIMINFA.COM 陈律师指出，这与一般职业移民侧重“引进人才”不同，区域中心计划强调“资本刺激经济”，因此被立法者设定为可观察、可调整的临时制度，以便根据效果决定是否延续。
2. 试点属性允许更大灵活性，但缺乏立法保障
作为“试点”，该制度从立法伊始就被设定为一种政策实验工具，意味着其本质上是一个“可随时取消或修改”的结构。而非像 EB1、EB2、EB3 那样属于移民法体系中不可或缺的组成部分。
三、EB5 区域中心项目频繁授权的现实表现
1. 每次授权都必须立法确认
自1992年起，区域中心计划曾先后通过近20次延期授权。多数情况下，它作为附加条款并入国会年度预算法案（omnibus bill），或通过临时拨款决议（continuing resolution）延续执行。
一旦授权失效，整个区域中心制度将自动暂停。例如，2021年6月30日，因授权未获续期，区域中心项目一度中止近一年，直到 2022年3月《EB-5改革与诚信法案》才重新激活。
2. 项目陷入政治谈判“人质”角色
YIMINFA.COM 陈律师指出，由于EB5 区域中心涉及商业利益、移民数量、地方发展等多重议题，授权续期往往成为国会政治谈判的筹码。在两党存在意见分歧时，该项目常成为附带受害者，影响正常运行。
四、为什么 EB1、EB2、EB3 不需要国会授权？
1. 属于永久性设立的法定移民类别
EB1（杰出人才）、EB2（高学历人才）、EB3（专业及技术劳工）这三类移民项目，是由《移民与国籍法》直接设立的核心职业移民路径。其法律基础稳固、条文明确，不附带任何“授权期限”或“试点性质”。
这些项目属于结构性移民制度的一部分，立法者从未赋予其临时性或观察性质，因而无需反复获得国会确认。
2. 审查权归 USCIS 与 DOL，非立法机构
EB1~EB3 的实施与监管由美国移民局（USCIS）与劳工部（DOL）共同执行，通过行政规则和政策备忘录不断调整审批细则，无需立法者直接干预。这确保了其运作稳定性。
相比之下，EB5 区域中心项目本身不具备“永久立法地位”，任何结构性变动或续期都必须国会通过法律明确授权。
五、区域中心项目需授权的其他制度性原因
1. 缺乏统一监管与过去项目失误
在早期，部分区域中心项目因资金流向不透明、就业数据虚报、投资人利益受损等问题饱受批评。政府监管不到位，加上部分中心涉嫌欺诈，使得国会更倾向于保持对其“控制权”，通过授权机制施加周期性审查。
2. 国家安全与移民政策考量
由于EB5涉及高额资金流动，部分来自战略对手国家的投资人引发国家安全讨论。国会有意保留立法干预权，以便随时根据地缘政治变化调整或暂停该计划。
六、2022年《EB5改革与诚信法案》的授权延续尝试
在经历2021年“项目中断危机”后，2022年国会通过《EB5改革与诚信法案》（EB-5 Reform and Integrity Act），对区域中心制度进行了结构性改革，并将其授权延续至2027年9月30日。
该法案不仅延续项目合法性，还增加了以下内容：
要求区域中心进行年度审计和报告；
设立投资前预审制度；
规定更严格的基金流向追踪机制；
加强对就业预测与数据真实性的监管；
设立“保留签证”类别以分流排期国家申请人。
尽管本次授权期限长达五年，但它仍然是时限授权，意味着该制度仍未进入永久移民法体系。
七、总结：EB5 区域中心项目为何持续“授权依赖”，其它职业移民却可稳定运行？
八、EB5 被 Trump 金卡取代的可能性
关于“Trump 金卡是否将取代 EB5”的问题，目前尚无立法或行政命令明确表示。但政策环境的演变、申请人关注点的转移，确实可能带来结构性冲击。EB5 区域中心项目由于授权机制不稳定、排期积压严重、审批周期过长，一直面临外界批评。而 Trump 金卡倡导“简化流程、直接换卡、政府融资透明”，明显针对 EB5 目前的制度性短板提出替代方案。
如果 Trump 金卡未来能通过国会立法获得永久性移民通道地位，且其投资门槛虽高但门槛更清晰、周期更短，其在全球资本市场上的吸引力很可能超越 EB5。尤其对来自排期国家（如中国、印度）的申请人而言，Trump 金卡可能成为跳过 EB5 排队障碍的新通道。
但目前 EB5 仍是唯一被写入《移民与国籍法》并具备明确审批标准的投资移民项目，其制度成熟度与司法可诉性远高于 Trump 金卡。因此，YIMINFA.COM 陈律师认为，短期内 EB5 被全面取代的可能性较低，但在未来几年，两者之间的政策角力与市场再分配，将成为高净值移民领域的重要议题。
结语：未来的合规之路仍需立法推动
尽管 EB5 区域中心项目在全球投资人中拥有巨大吸引力，但其“授权依赖型”的制度特征决定了其运作长期面临政治与政策双重不确定性。相比 EB1、EB2、EB3 等移民类别的稳定性，区域中心路径在时间安排、投资安全与身份转换周期上更需谨慎规划。
对于投资人而言，理解 EB5 区域中心为何不断需要国会授权，不仅有助于把握移民政策走向，更是制定项目投资决策与身份规划节奏的重要依据。
若您正考虑通过 EB5 区域中心进行投资移民，YIMINFA.COM 陈律师建议申请人应在授权周期内尽快递交申请，并结合专业律师意见制定应急方案，以防政策波动对整体移民路径造成影响。
